"Системи виборів до місцевих органів влади у країнах центральної та східної Європи: досвід для України". Аналітична записка



Анотація

 

У записці аналізується сучасне законодавство України, що регулює проведення місцевих виборів, систематизується правова практика регламентації проведення подібних виборів у країнах Центральної та Східної Європи. Даний аналіз, поряд із узагальненням інших експертних оцінок, є підставою для вироблення рекомендацій для модифікації вітчизняного законодавства.

 

СИСТЕМИ ВИБОРІВ ДО МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ У КРАЇНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ТА СХІДНОЇ ЄВРОПИ: ДОСВІД ДЛЯ УКРАЇНИ

 

У демократичному суспільстві при формуванні місцевих органів влади необхідно забезпечити принцип балансу між представництвом загальнонаціональних політичних сил, що, в ідеалі, повинно забезпечити цілісність політичної системи, а також специфічними інтересами конкретних територіальних громад, що не завжди можуть чи бажають забезпечити партії. Водночас ефективність формування структур місцевого самоврядування – їх здатність поєднувати загальнодержавні та місцеві інтереси – залежить, у тому числі, від сталості правових норм, які регулюють проведення виборів. Мінливість правил структуризації та проведення місцевих виборів в Україні (базові закони 1994, 1998, 2004, 2010 років) пояснюється їх політичною доцільністю, зокрема бажанням політичних сил, представлених у Верховній Раді, забезпечити максимальну присутність у місцевій владі. 

Процедура організації останніх місцевих виборів (31 жовтня 2010 року) викликала критику міжнародних спостерігачів, громадських організацій, різних політичних сил як така, що, насамперед, звузила доступ до виборних посад для місцевих лідерів, громадсько-політичних діячів, представників інших груп місцевих еліт, які не мають ресурсів чи бажання афіліювати себе з певною партійною організацією. Враховуючи потребу підвищення легітимності місцевих органів влади, оновлення структури та подальшої стабілізації політичної системи в Україні загалом, важливо проаналізувати існуючі системи виборів у країнах Центральної і Східної Європи і, враховуючи національний контекст, розробити рекомендації щодо модифікації виборчих правил в Україні. Зокрема, подібна діяльність є важливою у контексті обговорення Виборчого кодексу, проект якого з березня 2010 року є зареєстрованим у Верховній Раді України[i], початку діяльності Конституційної Асамблеї. 

Відповідно до чинного закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» № 2487-VІ, схваленого 10 липня 2010 року, система місцевих виборів залежить від типу адміністративно-територіальних одиниць, де вони відбуваються. Вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія села (кількох сіл, об’єднаних в територіальну громаду), селища. Вибори обласних, районних, міських (районних у містах) відбуваються за мажоритарно-пропорційним принципом, відповідно до якого: половина від депутатського складу обирається за обирається за виборчими списками кандидатів від місцевих організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі міста, району в місті; друга – за  мажоритарною  системою  відносної більшості в одномандатних  виборчих округах,  на   які   поділяється   територія міста, району в місті. Для обрання міського, селищного та сільського голови застосовується мажоритарна виборча система відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної територіальної громади[ii].

Закон, окрім запровадження змішаної системи у містах, заборонив брати участь у виборах блокам політичних партій, створивши, у такий спосіб, не лише формальні перепони для обрання представників місцевих осередків загальнонаціональних, здебільшого опозиційних політичних союзів, але й об’єднань, які могли сформуватися у певній територіальній громаді для відображення специфічних інтересів, які об’єднують різні сили.  

Недемократичним можна вважати відсутність норми, яка би передбачала механізм самовисування на виборах міських (районних у містах) рад. На практиці, це означає поширення принципів партійної централізації, яка не є врівноваженою застосуванням принципу відображення локальних інтересів. Окрім того, як таку, що сприяє лише «примусовій» або імітаційній структуризації політичної еліти можна вважати норму про те, що висувати кандидатів на посаду міського голови мають право лише місцеві організації партій. При тім, формування партійних списків або ж кандидатур в міських мажоритарних округах відбувалося під час виборчої кампанії осені 2010 року, переважно, у закритому режимі, що не сприяло внутрішньопартійній демократії.

Окрім того, норми чинного закону мали наслідком формування незбалансованого складу виборчих комісій (за критерієм щодо приналежності до правлячої коаліції чи опозиції), що не сприяло достатньому рівню політичної легітимності результатів виборів 2010 року.

 

Спільні характеристики місцевих виборчих систем у країнах Центральної і Східної Європи

Структура проведення виборів залежить від цілей, які ставить перед собою політична еліта певної країни, політичних інститутів та культури, притаманних певному суспільству, що означає неможливість та й недоцільність виокремлення багатьох об’єднуючих характеристик. Однак, можна стверджувати, що формування структури проведення місцевих виборів у Центральній і Східній Європі (далі – ЦСЄ) у постсоціалістичний період залежала від наступних факторів:

1) територіального устрою держави: у федеративних утвореннях вибори регламентуються, окрім загальнонаціональних органів влади, також субнаціональними, і тому часто відбуваються за різними системами та процедурами (Боснія та Герцеговина, Російська Федерація);

2) типу національних виборчих систем,  хоча залежність не є безсумнівною. У Литві, на відміну від парламенту, який обирається за змішаною (комбінованою) системою, для місцевих представницьких органів діє пропорційний принцип. У Хорватії – навпаки, змішані засади діють на локальному рівні, на відміну від парламенту, який обирається за пропорційною системою;

3) переважаючої кількості жителів у громадах, типу адміністративно-територіальних одиниць. У малих громадах перевага надається мажоритарним засадам, або ж – можливості кандидування об’єднанням громадян за місцем проживання. Також виборчі системи є зорієнтованими на персоніфікацію виборів, яка забезпечується, окрім мажоритарності, преференційним голосуванням, помірною величиною округу, кількістю місць у радах.

Для обрання місцевих представницьких структур у постсоціалістичних країнах встановлені більш ліберальні правила для потенційних кандидатів аніж під час загальнонаціональних перегонів: передбачається можливість самовисування або висування позапартійних кандидатів об’єднаннями виборців, виборчими комітетами, громадськими організаціями, тобто не лише політичними партіями. Водночас, задіяний механізм розподілу мандатів між суб’єктами виборів у більшості країн ЦСЄ є спрямованим на просування великих, здебільшого, парламентських партій, чого можна досягти за допомогою пропорційної виборчої системи відносної більшості та системи єдиного голосу, що передається, розподілом мандатів на основі метода д’Ондта (наприклад: Естонія, Словенія, Чеська Республіка), виборчих бар’єрів (наприклад: Латвія – 5%, Литва – 5%, Польща – 5%, Чеська Республіка – 5%). У країнах, де поставлено за мету стабілізувати партійну систему вибори проводяться в єдиному багатомандатному окрузі за закриті списки із виборчим бар’єром у 4-5 %. 

Для виборів мерів на постсоціалістичному просторі використовуються різні системи, які варіюють від непрямих виборів чи, навіть, призначення місцевого керівника відповідними представницькими органами (Азербайджан, Білорусь, Грузія, Естонія, Латвія, Литва, Російська Федерація, Сербія, Чеська Республіка), мажоритарної системи абсолютної більшості (Албанія, Болгарія, Боснія та Герцеговина, Косово, Македонія, Молдова, Польща, Румунія, Словенія, Словаччина, Хорватія, Чорногорія) до мажоритарної системи відносної більшості (Вірменія, Угорщина, Україна). У Росії, беручи до уваги різноманітність систем самоврядування, зумовлених федеративним устроєм, у регіонах застосовуються усі перераховані та, навіть, інші засади виборів глав місцевих адміністрацій.

 

Випадок Республіки Польща

Перший закон про вибори рад гмін, який був прийнятий ще у березні 1990 року, пропонував різні принципи формування місцевих рад, відповідно до показника чисельності населення у громадах. У гмінах з кількістю населення, що не перевищувала 40 тис. осіб, була запроваджена мажоритарна система відносної більшості, тому електоральна конкуренція розгорталася між персоніфікованими кандидатами, які змагалися в одномандатних округах. Для громад, де проживало більше аніж 40 тис. осіб, була запропонована пропорційна система, в якій підрахунок голосів здійснювався за методом Сен-Лаге[iii].  

          Детальна технологія організації, проведення та підведення підсумків перегонів до представницьких органів самоврядування була визначена у 1998, коли було схвалене Положення про вибори до рад гмін, рад повітів та сеймиків воєводств. Відповідно до цього документу мажоритарна система відносної більшості зберігається лише у гмінах, де кількість населення не перевищує 20 тис. осіб, і застосовується у формі голосування у багатомандатному окрузі за кандидатів, включених до відкритих списків. На посади місцевих представників обираються кандидати, яких підтримало найбільше громадян. 

У громадах з населенням понад 20 тис. осіб був запроваджений принцип пропорційного представництва з преференційним голосуванням у багатомандатних виборчих округах. Громадянин може проголосувати на підтримку одного кандидата з одного списку, і цей голос, водночас, вважається голосом на підтримку всього списку. Діє також виборчий бар’єр у 5 % голосів, для розподілу мандатів між суб’єктами висування списків використовується метод дільників д’Ондта, а між кандидатами – преференційний принцип[iv]. Зокрема, у гмінах, які мають статус міста на правах повіту, у розподілі мандатів у раді беруть участь лише ті виборчі комітети, які пройшли цей поріг у масштабах цілого міста

Філософія польських законодавців, які запровадили у 1990 році, а у 1998 році видозмінили диверсифікацію гмін за критерієм кількості населення, полягала в наступному: у малих громадах виборці орієнтуються на персональні (моральні, професійні, управлінські) якості кандидатів, котрих, беручи до уваги обмеженість соціально-політичного простору, знають особисто. У великих гмінах, тобто містах, голосування за дієвість окремих політиків є ілюзорним, і тому більш раціональною є орієнтація на програми, представлені організованими політичними силами.

Суб’єктами електоральної компанії до органів самоврядування були визначені виборчі комітети, які можуть формуватися політичними партіями та їх коаліціями, асоціаціями чи іншими громадськими організаціям, індивідуальними виборцями. У цих структурах повинно нараховуватися щонайменше 5 осіб, і він має право на формування лише одного списку кандидатів і, водночас, одна й та сама особа має право балотуватися до органів влади лише по одному списку. У  громадах з чисельністю населення меншою аніж 20 тис. осіб щонайменше 25 підписів повинні бути зібраними під кандидатськими списками; у випадку чисельності населення більше аніж 20 тис. осіб – вимагається 150 підписів. Кількість членів рад залежить від кількості жителів: існує диференціація між гмінами з населенням менше 20 тис. жителів, де обирається від 1 до 5 представників від кожного округу, та більшими, де кількість депутатів від округу варіює між 8 і 12.

У 2001 році, були прийняті зміни у базовий закон про самоврядування щодо зменшення кількості депутатів місцевих рад. Наприклад, якщо відповідно до попереднього регулювання, у гмінах з кількістю населення до 4 тис. осіб обиралося 15 представників, то відповідно до нового положення, у громадах з більшою кількістю жителів – 5 тис. осіб – передбачалося обрання лише 12 депутатів. Приблизно такі пропорції зменшення кількості місцевих представників були запроваджені у громадах усіх типів: наприклад, з населенням до 20 тис. осіб – з 24 до 19, до 40 (50 тис.) осіб – з 28 до 21, до 100 тис. – з 40 до 23 і, нарешті, у найбільших громадах – з 60 до 34. Логіка законодавця полягала у зменшенні витрат на утримання структур самоврядування, кількість та якість надання послуг яких не була пропорційною до числа місцевих представників.

Відповідно до Закону про територіальне самоврядування, поділ гміни на виборчі округи здійснюється воєводою (Стаття 27). У випадку, коли кількість сіл (солецтв), що входять до складу гміни не перевищує кількість представників (депутатів), територія кожного солецтва складає один виборчий округ. Поділ міських гмін на округи відбувається на основі врахування їх поділу на адміністративні райони[v]. Оскільки, у половині сільських гмін кількість солецтв, що входять до гміни, є більшою аніж кількість депутатів, то певна частина солецтв не є представленими у раді. Зокрема, після перегонів 2002 року кількість рад, де число депутатів є меншим аніж кількість сіл, зросла з 40 % до 59 %.

У період 1990-2002 років функції виконавчого органу ради виконувала колегіальна президія, очолювана мером, який теж обирався місцевими депутатами. На практиці, це мало наслідком нестабільність складу президії, залежність процесу обіймання посади мера від формування більшості у раді, яка мала право змістити мера з посади, що вело до неефективності місцевого самоврядування. Така ситуація стала передумовою для прийняття у червні 2002 року Закону про безпосереднє обрання війта, бурмістра та президента міста, відповідно до якого цей одноосібний виконавчий орган обирається шляхом прямих виборів на чотири роки, одночасно, з виборами місцевих рад. Посаду очільника гміни має посідати той з кандидатів, який набрав більше аніж половину відданих голосів, що на практиці часто передбачає проведення другого туру голосування. Право на висунення кандидатів на посаду війта / бургомістра / президента отримали партії та їх коаліції, громадсько-політичні об’єднання, власне виборці, використовуючи механізм відповідних комітетів. Усунути особу, яка посідає посаду мера, повноваження якого значно зросли, у порівнянні з попереднім правовим полем, можна лише шляхом проведення місцевого референдуму[vi].

Прийняття вищезгаданого закону мало ще декілька глибинних причин: по-перше, у такий спосіб здійснювалася спроба підвищити рівень підтримки громадянами інституту місцевого самоврядування, підвищити їх інтерес до локальної політики, який поступово згасав упродовж 1990-х років. По-друге, з точки зору забезпечення умов для функціонування локальної демократії, створювалося середовище для підвищення підзвітності структур самоврядування перед населенням, оскільки вони у перше постсоціалістичне десятиліття здобули імідж корумпованих організацій, що задовольняють інтереси еліт та лідерів.

 

Випадок Чеської Республіки

Чеська Республіка (ЧР) є прикладом постсоціалістичного суспільства, нова еліта якого спромоглися створити упродовж стислого період часу такий інституційний дизайн держави, який надалі майже не піддавався модифікації, незважаючи на відсутність попередньо розроблених стратегій реформ. В основі будівництва публічної сфери було поєднання традицій державотворення міжвоєнної Першої Чехословацької Республіки,  а також західних взірців ліберальної демократії і класичного парламентського типу правління. Більшість конституційних та важливих для інституційного будівництва нормативних актів були схвалені ще у період існування єдиної чехословацької державності (до 31 грудня 1992 року).

Конституція ЧР визначає функціонування як легітимних органів самоврядування лише місцевих рад (нормативні основи функціонування інституту мера передбачаються у базовому законодавстві про місцеве самоврядування). Місцеві представники обираються на основі тайного, всезагального, рівного та прямого виборчого права на термін 4 років, однак якщо виникнуть юридичні підстави – термін повноважень чинного складу ради може бути припиненим раніше[vii].

Умови та процедури проведення виборів до місцевих рад визначає спеціальний закон: упродовж трансформаційного періоду було схвалено декілька його версій. Зміни стосувалися, здебільшого, технологічних аспектів проведення виборів, а також питань про співвідношення між кількістю виборців та представників, регулювання виборчого порогу. Їх метою було підвищення ефективності функціонування місцевого самоврядування за рахунок скорочення видатків на його діяльність, а також створення більш сприятливих умов для парламентських «великих» політичних партій, конкурентами яких у малих чеських громадах є позапартійні кандидати, їх об’єднання, інші позапарламентські виборчі суб’єкти.

Перші місцеві вибори 1990 року були проведені відповідно до Закону Чеської Народної Ради про вибори до представництв у громадах[viii], вибори 1994 і 1998 років – на основі доповнених варіантів, схвалених у 1992 і 1994 роках[ix], а  вибори 2002 року і наступні – відповідно до чинного Закону № 491/2001 про вибори до місцевих рад та зміну деяких законів[x]. Коригування, здебільшого, стосувалося методології визначення кількості підписів виборців, якими повинні заручитися позапартійні кандидати, що бажають балотуватися до рад. Вищеперераховане правове середовище визначає чотирьохрічну каденцію представництв та їх дводенні вибори у період від 30 днів до закінчення періоду чинності попереднього складу.

У ЧР місцеві вибори відбуваються за пропорційною системою в одному або у декількох багатомандатних виборчих округах. Кількість округів залежить від кількості виборців у громадах, зокрема передбачається можливість поділу територіальних громад, зокрема міст, на декілька виборчих округів, у кожному з яких обирається пропорційна частка депутатів місцевих рад. Зауважимо, що перша версія закону про вибори від 1990 року передбачала обов’язковість поділу території на виборчі округи, якщо мало бути обрано більше аніж 30 депутатів.

Кількісний склад місцевої ради залежить від кількості жителів громади і визначається його попереднім складом. Відповідно до чинного нормативного поля, пропорція між кількістю депутатів та чисельністю населення виглядає наступним чином: у громадах до 500 жителів – від 5 до 9 депутатів, до 3 тис. жителів – 5-9 представників, до 10 тис. – 150 тис. – 25-45 представників,  більше 150 тис. громадян – 25-55 депутатів. Конкретне число мандатів, які будуть розподілятися в результаті виборів, визначається представницьким органом чинної каденції.

У ЧР на локальному рівні застосовується принцип преференційного голосування: кожен виборець може підтримати щонайбільше стільки індивідуальних кандидатів, скільки має бути обрано депутатів. Окрім того, виборець має право проголосувати за весь список одного суб’єкта виборів. Індивідуально обрані кандидати мають пріоритет при формуванні складу ради [xi].  

Суб’єктами виборчого процесу, як це було визначено ще Законом 1990 року, під час місцевих перегонів мають право бути політичні партії та політичні рухи, їх коаліції, позапартійні («незалежні») кандидати та різні варіанти об’єднань – узагальнені юридичним терміном «виборчий суб’єкт»[xii]. Ця норма викликала значну дискусію у середовищі тодішніх парламентаріїв, оскільки частина законодавців вважала, що під назвою «незалежні» будуть висуватися колишні комуністичні функціонери. Однак, беручи до уваги, вже означену проблему малої чисельності жителів у громадах непартійцям було надано шанс конкурувати з партійними функціонерами. Водночас, позапартійні кандидати та їх об’єднання повинні заручитиcя підтримкою виборців, зокрема збором їх підписів під відповідною петицією, що стало компромісним рішенням для законодавців, які у такий спосіб вирішили тестувати потенційних претендентів на посади місцевих представників щодо володіння необхідним політичним капіталом. Відсоток необхідних підписів визначається загальною кількістю виборців у громаді. Еволюція цієї норми законодавства мала логіку збільшення кількості підписів, потрібних для позапартійних кандидатів, а, отже, формування більш сприятливого конкурентного середовища для парламентських сил. Так, якщо законами, прийнятими упродовж 1990 років, було передбачено, що у громадах (виборчих округах) з чисельністю населення до 1 тис. осіб необхідно було заручитися підтримкою щонайменше 20 виборців, то законом 1994 року у ще менших громадах (до 500 жителів) потрібно було зібрати підписи щонайменше 5 % громадян тобто 25 осіб. У випадку громад з чисельністю населення до 3 тис. осіб, це співвідношення виглядало таким чином: 1990 р. – 30 підписів, 1994 р. – 4 % (не менше 25 підписів), до 50 тис. – у 1990 р. щонайменше 200 підписів, 1994 р. – 2 % (найменше число 600), більше 50 тис. – у 1990 р. щонайменше 400 підписів, у  1994 р. – 1 % (щонайменше 1 тис. підписів); також у цьому році для громад з населенням більше 150 тис. громадян був встановлений обов’язковий відсоток зібраних підписів (0,5 % жителів), але не менше 1500 осіб. Об’єднанням було необхідним заручитися підтримкою 7 % виборців.

Для структуризації політичного спектру у громадах було встановлено виборчий поріг у 5 %, який є чинним і для окремих партій, і для політичних блоків. У випадку, що поріг подолало не більше двох учасників перегонів, Чеське статистичне управління має право знижувати цей бар’єр на один відсоток до тих пір, поки кількість суб’єктів виборчого процесу, які подолали його, не стане більшою аніж два. Для розподілу мандатів між партіями і блоками використовується метод д’Ондта: мандати надаються кандидатам у порядку їх розташування у списку, однак ті претенденти, за яких проголосувало 10 і більше відсотків виборців, отримують мандати незалежно від їх місця у списку[xiii]. Посада мера (у містах), старости (у селах) обіймається шляхом виборів у місцевому представництві, тому є залежною від конфігурації представництв[xiv]

 

Випадок Словацької Республіки 

У Словаччині, подібно до сусідньої ЧР, базовий закон про вибори органів самоврядування громад був прийнятий у 1990 році, тобто у чехословацький період демократичних перетворень[xv]. У цей закон вносилися чисельні зміни, і, окрім об’єктивних потреб адаптації нормативної бази до умов суспільства, що трансформувалося, на її еволюцію впливали і суб’єктивні чинники, зокрема бажання правлячих політичних сил сформувати вигідний дизайн виборчої системи. Конституція Словацької Республіки 1992 року закріпила положення базового закону, що кандидувати на посади місцевих депутатів та мера мають право громадяни, які  упродовж тривалого періоду часу живуть на території громади. На відміну від ЧР, Словаччина обрала модель безпосередніх виборів вищої посадової особи громади – мера[xvi].

Для виборів складу ради в усіх типах громад використовується мажоритарна система відносної більшості у багатомандатних округах (найбільше 12 депутатських мандатів на один округ); як виняток, у малих сільських спільнотах може бути утворений один виборчий округ (Стаття 9), що є незвичним явищем для країн Центральної Європи. Для виборів мера була запропонована мажоритарна система абсолютної більшості.

Переважання малої кількості жителів у більшості словацьких місцевих спільнот зумовило схвалення у 2002 році змін до базового закону щодо зменшення кількості депутатів. У найменших громадах, де проживає менше 40 громадян, обираються 3 представника, до 500 – 3-5, до 1 тис. – 5-7, до 3 тис. – 7-9, до 5 тис. – 9-11, до 10 тис. – 10-13, до 20 тис. – 13-19, до 50 тис. – 15-25, до 100 тис. – 19-31, більше 100 тис. – 23-41 обранець. Точна кількість представників, які будуть обиратися на наступних перегонах, визначається чинним складом місцевої ради напередодні старту виборчої кампанії.

У СР максимальна величина округу під час місцевих виборів складає 12 мандатів. Кількість голосів виборців співпадає з кількістю мандатів, що розподіляється в окрузі. Оскільки система є мажоритарною, то громадяни можуть голосувати за кандидатів з різних списків, подібно до вже згаданих ЧР і Польщі, що визначає філософію місцевих виборів як обрання «кращих особистостей» жителями, які їх особисто знають. Претендувати на посади місцевих депутатів та мера можуть представники партій, а також позапартійні кандидати, які повинні зібрати необхідну – залежно від чисельності жителів – кількість підписів під петицією до виборчої комісії. У громадах, де проживає менше 50 громадян потрібно зібрати 10 підписів, до 100 – 20, до 500 – 40, до 2 тис. – 100, до 20 тис. – 200, до 100 тис. – 400, більше 100 тис. – 600 підписів[xvii].

Зауважимо, що у Словаччині у 1998 році була здійснена спроба радикально змінити дизайн виборчої системи місцевих органів. Її ініціатором була правляча коаліція на чолі з тодішнім прем’єр-міністром В. Мечіаром, яка напередодні чергових локальних перегонів намагалася збільшити своє представництво у місцевих радах. У березні 1998 року парламент вніс зміни у законодавство, суть яких полягала в запровадженні пропорційної системи виборів в одномандатному окрузі, що охоплював всю територію громади. Також була запроваджена новела, відповідно до якої представництво у раді повинні були мати всі етнічні меншини, представництво яких серед жителів громади станом на 1991 році складало більше 5 %, що вимагало запису національності кандидатів у виборчих бюлетенях. Однак, наміри коаліції за допомогою правових змін вплинути на результати виборів до місцевих органів влади були оскаржені опозиційними партіями, асоціаціями самоврядування та неурядовими організаціями в Конституційному Суді, де вони були визнані неконституційними. Таким чином, у Словаччині на процес формування виборчого правового поля, чи не найбільше у центральноєвропейському регіоні, впливали вектори політичної конкуренції на загальнонаціональному рівні, зокрема спроби найбільш потужної партії за допомогою законодавства сформувати систему контролю за місцевими процесами і, як відповідь, заперечення опозиційними до неї структурами можливості запровадження такої ієрархії, що, врешті-решт, виявилися вдалими.

 

Рекомендації

Враховуючи стан сучасний стан законодавства, яке регулює вибори до місцевих органів влади, його оцінку різними громадсько-політичними силами, експертним середовищем, беручи до уваги релевантний досвід центральноєвропейських країн, вважаємо за необхідне рекомендувати внести пропозиції щодо:

1) доопрацювання та ухвалення Верховною Радою України Виборчого кодексу, що відповідає демократичним стандартам і дозволить забезпечити стабільність виборчих норм. Однак, це інституційне нововведення потрібно робити узгоджено із діяльністю Конституційної Асамблеї, зокрема у частині проведення реформи місцевого самоврядування;

2) запровадити у законодавство про місцеві вибори принцип персоніфікації, реалізацію якого можна забезпечити шляхом:

– застосування системи відкритих списків, преференційного голосування під час голосування за виборчі списки до районних і обласних рад, міських рад (у випадку збереження на цьому рівні змішаної системи), що унеможливить обрання осіб, які є мало знайомими з проблемами даної територіальної громади;

– використання під час виборів сільських, селищних, міських рад системи багатомандатних округів, що дозволить підвищити рівень довіри до органів самоврядування та персоналізувати їх склад;

3) з метою підвищення легітимності обраних сільських, селищних та міських голів запровадити систему абсолютної більшості (вибори в два тури) для міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення; запровадити норми щодо мінімальної виборчої явки для інших територіальних громад;

4) розширити перелік суб’єктів, які можуть висувати кандидатів  у  депутати та кандидатів на
посаду сільського,  селищного, міського голови, об'єднаннями виборців за територіальною ознакою, громадськими об’єднаннями, коаліціями (блоками) партій; поширити механізм самовисування і на вибори депутатського корпусу міських (районних у містах) рад, міських голів.

 

 

Регіональний філіал НІСД в м. Ужгород

Лендьел М.О.

 


Додаток

Системи виборів місцевих органів влади у країнах ЦСЄ

(станом на кінець 2011 року)            

Назва країни

Тип системи виборів місцевих представницьких органів

 

Тип системи виборів мерів (голови виконавчої влади)

Азербайджан

Мажоритарна система відносної більшості з голосуванням у багатомандатних округах

Призначається місцевим представницьким органом

Албанія

Пропорційна виборча

система з голосуванням за списки кандидатів в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами громади

Мажоритарна система абсолютної більшості

Білорусь

Мажоритарна система відносної більшості з голосуванням в одномандатних округах

Непрямі вибори складом місцевого представницького органу

Болгарія

Пропорційна виборча

система з голосуванням за списки кандидатів в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами громади

Мажоритарна система абсолютної більшості

Боснія та Герцеговина

ФБіГ:

Пропорційна система, параметри якої визначаються кантонами.

РС:

Пропорційна виборча система, з  голосуванням за списки кандидатів в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами громади 

ФБіГ:

Мажоритарна система абсолютної більшості

РС:

Мажоритарна система абсолютної більшості

Вірменія

Мажоритарна система відносної більшості з голосуванням у багатомандатних округах

Мажоритарна система відносної більшості

Грузія

Змішана пропорційно-мажоритарна (відносної більшості) система.

Непрямі вибори складом місцевого представницького органу, окрім Тбілісі, де мер обирається населенням за мажоритарною системою абсолютною більшості

Естонія

Пропорційна виборча система з голосуванням за кандидатів від партій та виборчих об’єднань у одному або декількох багатомандатних округах.

Непрямі вибори складом місцевого представницького органу

Косово

Пропорційна

система з преференційним голосуванням голосуванням за списки кандидатів в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з

межами громади

Мажоритарна система абсолютної більшості

Латвія

Пропорційна виборча

система з голосуванням за списки кандидатів в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з

межами громади

Непрямі вибори складом місцевого представницького органу

Литва

Пропорційна виборча система в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами громади

Непрямі вибори складом місцевого представницького органу

Македонія

Пропорційна виборча система в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами громади

Мажоритарна система абсолютної більшості

Молдова

Пропорційна виборча система в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами громади

Мажоритарна система абсолютної більшості.

Польща

На виборах до рад гмін, де проживає менше 20 000 жителів, застосовується мажоритарна система відносної більшості з голосуванням у багатомандатному окрузі за кандидатів, включених до списків (відкриті списки);

На виборах до рад гмін з кількістю виборців понад 20 000 жителів, рад міст на правах повяту, рад повітів та сеймиків воєводств застосовується пропорційна виборча система з преференційним голосуванням у

багатомандатних виборчих округах.

Мажоритарна система абсолютної більшості

 

Румунія

Пропорційна виборча система в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами громади з голосуванням за закриті списки.

Мажоритарна система абсолютної більшості

Росія

Система виборів залежить від регіонального законодавства, норм місцевих статутів

(домінує мажоритарна система відносної більшості)

Система виборів чи призначення залежить від регіонального законодавства, норм місцевих статутів

Сербія

Пропорційна виборча система в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами громади

Непрямі вибори складом місцевого представницького органу

Словаччина

Мажоритарна система відносної більшості з голосуванням у багатомандатних округах (у великих громадах мандати розподіляються в декількох багатомандатних

виборчих округах) з голосуванням за відкриті списки

кандидатів.

Мажоритарна система абсолютної більшості

Словенія

До представницьких органів із кількістю членів менше 12 вибори проводяться за мажоритарною системою

відносної більшості.

До місцевих рад, які мають 12 і більше членів, вибори проводяться за пропорційною системою з преференційним голосуванням за напіввідкритими списками в одному  (невеликі громади) або кількох багатомандатних округах

Мажоритарна система абсолютної більшості

Угорщина

На виборах до представницьких органів у громадах з кількістю виборців до 10 тис. осіб застосовується мажоритарна виборча система

відносної більшості з голосуванням у диному багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами громади.

На виборах у громадах з кількістю виборців понад 10 000, та на виборах до районних рад м. Будапешт, міських рад міст з правами провінцій застосовується змішана виборча система.

Мажоритарна система відносної більшості

Україна

Змішана система у містах:

половина  від  кількості  депутатів    обирається  за  виборчими списками кандидатів   від   місцевих   організацій   політичних   партій  у багатомандатному виборчому окрузі міста, району в місті; інша - обирається  за  мажоритарною  системою  відносної більшості  в  одномандатних  виборчих округах,  на   які   поділяється   територія міста, району в місті.

Мажоритарна система відносної більшості для виборів депутатів  сільських,  селищних рад.

Мажоритарна виборча система відносної більшості

Хорватія

Змішана система: ¼ депутатів обирається за мажоритарним принципом в одномандатних округах, ¾ - за пропорційним принципом в одномандатних округах

Мажоритарна система абсолютної більшості

Чеська Республіка

Пропорційна система з голосуванням в одному або у декількох багатомандатних виборчих округах. Кількість округів визначається кількістю виборців в межах

відповідної громади  та чисельним складом представницького органу

Непрямі вибори складом місцевого представницького органу

Чорногорія

Пропорційна виборча система в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами громади

Мажоритарна система абсолютної більшості

           



[i] Проект Виборчого кодексу України 4234-1 від 23.03.2010 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=35014.

[ii] Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» № 2487-VІ від 10 липня 2010 року // Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 35– 36.

[iii] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacia wyborcza do rad gmin [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://lex.pl/serwis/du/1996/0387.htm.

[iv] Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja Wyborcza Do Rad Gmin, Rad Powiatów I Seimików Województw [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.sejm.gov.pl/prawo/ordgmin/kon8.htm.

[v] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://lex.pl/dziennik-ustaw.

[vi] Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. O bezpóšrednim wyborze wójta, burmistrza I presydenta miasta [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.sejm.gov.pl/prawo/burmistrz/burmistrz.htm

[vii] Ustava CR ze dne 16. prosince 1992, ustavni zakon c. 1/1993 Sb. ve zneni ustavniho zakona c. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb. a 515/2002 Sb [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.psp.cz/cgi-bin/eng/docs/laws/constitution.html.

[viii] Zákon České národní rady č. 368/1990 Sb rady ze dne 5. září 1990 o volbách do zastupitelstev v obcích  [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://aplikace.mvcr.cz/sbirka-zakonu/SearchResult.aspx?q=1990&typeLaw=zakon&what=Rok&stranka=5.

[ix] Zákon č. 298/1992 Sb České národní rady
ze dne 15. dubna 1992
o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním referendu [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.lexdata.cz/lexdata/sb_free.nsf/c12571cc00341df10000000000000000/c12571cc00341df1c12566d40073db7e?OpenDocument ;  

Zákon c. 152/1994 ze dne 22. června 1994
o volbách do zastupitelstev v obcích
a o změně a doplnění některých dalších zákonů [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.lexdata.cz/web/sb_free.nsf/c12571d20046a0b2c12566af007f1a09/c12571d20046a0b2c12566d400742f7d?OpenDосument.

[x] Zákon č. 491/2001 Sb. ze dne 6. prosince 2001 o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mestokladno.cz/vismo/dokumenty2.asp?id_org=6506&id=1214182&p1=2100003051.

[xi] Zákon č. 491/2001 Sb. ze dne 6. prosince 2001 o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, Změna: 230/2002 Sb., Změna: 238/1992 Sb., Změna: 283/2005 Sb., Změna: 309/2002 Sb. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mestokladno.cz/vismo/dokumenty2.asp?id_org=6506&id=1214182&p1=2100003051.

[xii] Zákon České národní rady č. 368/1990 Sb ze dne 5. září 1990 o volbách do zastupitelstev v obcích  [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://aplikace.mvcr.cz/sbirka-zakonu/SearchResult.aspx?q=1990&typeLaw=zakon&what=Rok&stranka=5.

[xiii] Вибори в Європейському Союзі ; ред. Д.С. Ковриженка ; Лабораторія законодавчих ініціатив. – К. : ФАДА, ЛТД, 2006. – 156 с.

[xiv] 128/2000 Sb. Zákon
ze dne 12. dubna 2000
o obcích (obecní zřízení)  [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.lexdata.cz/web/sb_free.nsf/c12571d20046a0b20000000000000000/c12571d20046a0b2c12568db004c4673?OpenDocument.

[xv] Zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí, [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.bratislava.sk/vismo/dokumenty2.asp?id_org=700000&id=878&p1=51337.

[xvi] Ústava Slovenskej Republiky č. 460/1992 Zb., ako vyplýva zo zmien a doplnení
vykonaných ústavným zákonom č. 244/1998 Z. z.,
ústavným zákonom č. 9/1999 Z. z.,
ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z.,
ústavným zákonom č. 140/2004 Z. z.
a ústavným zákonom č. 323/2004 Z. z. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www-8.vlada.gov.sk/index.php?ID=1013.

[xvii] Zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí, [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.bratislava.sk/vismo/dokumenty2.asp?id_org=700000&id=878&p1=51337.




читайте також:


«Використання антикризових комунікацій органами державної влади у виборчий період: виклики та реагування». Аналітична записка
«Законодавчі інструменти стимулювання розвитку внутрішньопартійної демократії в Україні». Аналітична записка
«Оцінка політичних ризиків та конституційно-правових можливостей прийняття конституційних ініціатив Президента України щодо недоторканності народних депутатів України». Аналітична записка
«Оцінка політико-інформаційної ситуації навколо румунської меншини у Чернівецькій області: ризики та можливості для державної політики». Аналітична записка
«Стан культурних потреб етнічних румунів Чернівецької області: проблемні питання реалізації». Аналітична записка